2019 年5 月，《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》( 中發〔2019〕18號) 發布，確立了國土空間規劃“五級三類四體系”，這是適應生態文明建設、推進國家治理體系和治理能力現代化新要求的空間規劃體系重構?？傮w規劃、詳細規劃和相關專項規劃之間存在著傳導與銜接的關系，其中詳細規劃是開展國土空間開發保護活動、實施國土空間用途管制、核發城鄉建設項目規劃許可、進行各項建設等的法定依據，是新一輪國土空間總體規劃向下傳導和深化的必需工作。因此，作為目前開發建設法定依據的原城鄉規劃體系中的控制性詳細規劃( 以下簡稱“控規”)，有必要按照國土空間規劃新體系構建下的新要求進行適應性改革。

01 新體系構建下的新要求

自《中華人民共和國城鄉規劃法》( 以下簡稱《城鄉規劃法》) 實施以來，全國各地積極推進城鎮建設用地控規編制全覆蓋，起到了規劃許可依據的法定作用。在“多規”并存的條件下，規劃行政許可的效率不高，在某種程度上《城鄉規劃法》的效率和公平價值仍然沒有得到應有的凸顯。面臨國土空間規劃體系重構和機構調整，詳細規劃必須適應“多規合一”的要求，在原來控規的基礎上，強化土地利用規劃管控，研究土地開發中的資源屬性、社會屬性和經濟屬性，充分尊重土地權屬；同時，詳細規劃還應進一步協調土地征收成片開發方案、城鎮低效用地再開發、土地綜合整治、林業與濕地等多個專項規劃，解決矛盾沖突，融合“多規”優勢，加強公共政策屬性，提升規劃行政許可效率。

根據第七次人口普查，中國整體城鎮化水平已經達到64%，在生態優先、資源節約和綠色低碳等發展理念指引下，城鎮發展必將由“增量擴張”轉向“存量優化”，與之相呼應，空間規劃也應在注重“物質形態”優化的基礎上更加注重“利益調配”的合理化。存量型地區普遍存在土地產權構成復雜、建設形式和使用用途多樣化等現象，城市更新將面臨不同主體之間的利益平衡問題，而原控規難以適應多元化的利益需求。存量更新背景下的詳細規劃需要理清管理部門、產權人等不同主體的管控要點，平衡公共利益和權利主體利益，促進老舊城區更新提升、新城新區高質量發展。

隨著社會結構日趨復雜化、規劃價值觀不斷轉變，在“以人民為中心”的城市發展觀指引下，規劃應更加關注不同社會群體的多元需求，更加關注宜居生活空間的構建，更加關注全體城市居民生活質量的提升。原控規主要關注的內容圍繞開發量、公共安全等基本需求展開，缺乏對環境品質的有效管理，更無法有效地塑造空間品質和特色。國土空間規劃體系下的詳細規劃應以“人的需求”為基本出發點，加強公共資源精準配置、公共安全有效保障、公共環境品質提升，適應不同群體協商式治理模式需求，構建健康安全的民生保障體系。

與構建“多規合一”的國土空間規劃編制體系同步，自然資源部集中推進規劃許可和用地審批改革，強調“多審合一”“多證合一”，旨在對城鄉建設項目審批制度實施全流程、全覆蓋改革，基本形成統一的審批流程、統一的數據信息平臺、統一的審批管理體系和統一的監管方式。詳細規劃作為城鄉建設項目規劃許可的法定依據，編制內容應滿足不同環節的審批需求，進一步明晰強制性和引導性控制要求，并能有效地將各種數據匯至“一張圖”信息平臺，保障信息聯動，提高審批管理的效率。

02 對詳細規劃的再認識

 規劃與規則的辯證關系

有學者提出“規劃和規則對各類行為都具有指導作用，而兩者不同點在于指導方式的差異”“規劃具有未來導向性”“規則具有普遍約束性”。其實規劃和規則不是截然孤立的兩種指導方式，而是互相關聯的辯證統一關系。規劃是面向長遠的發展計劃和一種可能但未必最優的方案，需要制定系統的規則來保證規劃的有效執行，因此規劃是規則制定要實現的目標，規則是保障規劃實現的舉措，現實則是按規則執行規劃的結果。

 詳細規劃應兼具規劃與規則的雙重屬性

傳統控規重規劃、輕規則，表達的是規劃期末“藍圖”式的建設結果，采用的是靜態化、唯一可能的管控方式。雖然有的控規對建設時序有引導，部分指標也采用了彈性控制，但是與經濟社會發展和城市建設的復雜性相比，依然缺乏有效的動態應對措施，導致控規頻繁調整成為普遍現象，也造成規劃的權威性不夠而廣為社會詬病。國土空間規劃體系下的詳細規劃應兼具規劃與規則的雙重屬性，用規劃表達可能的建設結果，包括土地使用功能、開發強度和設施配置等相對合理的方案；用規則表達管控措施，概括或抽象出方案的內在核心控制要素，使多種方案的靈活實施成為可能。在深化落實國土空間總體規劃內容的同時，結合現狀發展基礎和建設管理的責權關系，制定符合地方發展需求、可操作的管控內容，保障規劃的有效實施。

 編制與管理的互動關系

規劃管理是一項行政工作，是依法依規組織規劃編制、執行規劃成果、開展規劃調整的過程。規劃編制是一項技術工作，以當下的管理需求結合城市發展規律謀劃目標、定位、用途和指標等，制定未來管理的依據。兩者目標一致，表現不同、互為支撐，即管理給編制提要求，編制為管理定規則。兩者一旦脫節，則編制缺方向引導，管理無規則可依。

 詳細規劃應是“編管協同”的產物

傳統控規重技術、輕管理，成果的技術屬性強于政策屬性，無法更好地從城市管理的角度考慮公共利益，對城市發展的決策過于理論化，難以統籌兼顧規劃編制的科學性與規劃管理的靈活性及可實施性，從而導致規劃編制與管理的脫節，造成許多地方出現控規“編而不批”“編而不用”的現象。國土空間規劃體系下的詳細規劃應是“編管協同”的產物，作為管理的法定依據，詳細規劃應具備足夠的嚴肅性，因此其編制過程需走出簡單的標準規范約束下的方案制訂，走近規劃實施過程中的主要使用者和受規劃調節影響的權益主體人，充分了解需求、探討實施路徑、平衡多元權益、適應管理需求，同時也應改革維護程序以應對復雜多變的城市建設發展情況。

 空間與事權的匹配關系

保障公共利益是空間規劃的根本使命，其在規劃中的體現方式之一是公共服務功能的配置。以空間為基礎的公共服務功能配置主要考慮的是公共服務設施規模與人口規模的匹配關系，以及公共服務設施布點與服務半徑的協調關系，其前提是各類公共服務設施可以無門檻地均等使用?，F實生活中，各級各類公共服務設施的建設、運營與各級政府的事權緊密關聯，通常有較強的行政轄區屬性，存在有門檻的差別使用限制，如學校之于學區，行政服務之于行政管轄范圍。兩者一旦失配，就有可能導致貌似合理的公共服務設施配置與布局方案，在實際使用中無法給使用者提供便利的服務。要解決這一問題，既要寄希望于政府治理水平的提升，用新的管理方式打破更多的服務壁壘，也需要在規劃時充分考慮空間與事權的匹配，以減少可能出現的矛盾。

 詳細規劃應是尊重事權的空間管控

傳統控規重功能空間、輕事權治理，管控單元往往按功能以自然地理界線、線性交通設施和開發建設功能等空間要素進行劃分，與地方實際管理轄區不吻合，可能導致跨行政區的單元在建設中出現失控現象，造成設施配置的缺失或重復。國土空間規劃體系下的詳細規劃應是尊重事權的空間管控，需要綜合考慮公共服務的管控、開發利益的平衡和市場服務的引導，其中公共服務設施的配置應充分結合區、街道、社區的權利與責任，經營性用地的配置應充分考慮不同實施主體的成本與收益關系，而市場服務設施的配置則應以人口分布與交通可達為基本原則，合理劃分管控單元，在規劃和實施之間劃定空間與事權匹配的權利邊界，既明確行政實施主體的功能配套責任和用地開發收益，也兼顧功能設施的合理服務范圍。

03 詳細規劃改革方向思考

 分層管控，明晰事權

多年來，各地在控規編制實踐中采用了分單元、分街區、分街坊、分地塊的多層級空間劃分方式，其主要作用在于實現控規編制組織的 全覆蓋、不重疊、不交叉，但多數情況下依然是遵循一個規劃、一次編制、一步到地塊的技術邏輯，并未實現真正意義上的分層編制、分層管控，尚未建立起從城市整體發展意圖到單個地塊開發控制的有效傳導、各司其職的層級體系。此外，空間劃分大多以空間要素為主導，與行政事權的匹配度不高，導致管控職責不清晰，難以保障規劃的有效落地。

近年來，北京、上海在國土空間規劃體系構建中，十分注重落實“一級政府、一級規劃、一級事權”的理念，并形成了與之相匹配的空間層級體系。北京在分區規劃之下構建了“街區指引—街區控規—地塊實施方案”三級傳導的詳細規劃層級體系，其中街區指引重在將分區規劃意圖分解至街道，街區控規則進一步細分至社區，地塊實施方案在深化研究的基礎上明確地塊管控要求，實現了不同層級規劃之間的有序傳導。上海在總體規劃和詳細規劃之間增加了單元規劃層次，通過“單元規劃—街區控規”分層傳遞管控要求，主城內的單元規劃以區的行政管轄范圍為編制范圍，街區控規則盡可能結合街道范圍編制。兩地改革的共同之處在于均建立了分層編制、分層管控的體系，在空間上層層相扣，實現從城市整體到單個地塊的逐層分解落實，同時注重空間邊界與區、街道、社區行政界線結合，逐級落實責任，均衡利益調配。

鑒于北京、上海這樣的超大城市有其特殊性和復雜性，對面廣量大的中小城市，本文建議保持“總體規劃—詳細規劃”層級不變，將詳細規劃分為單元和街坊兩個層次編制。在縣級國土空間總體規劃或設區市分區規劃中，原則上對應于不同街道將城鎮開發邊界范圍劃分為不同單元，通過功能定位、發展規模、設施配套、城市控制線和景觀風貌等方面的控制引導要求將總體規劃/分區規劃意圖分解落實至各單元。單元層次詳細規劃要嚴格落實總體規劃/ 分區規劃分解至本單元的相關要求，據此形成接近原控規深度的用地布局方案，原則上對應于社區將本單元劃分為若干街坊，此用地布局方案的主要作用并非作為規劃許可的直接依據，而是作為劃分街坊、分解管控要求的參考依據。街坊層次詳細規劃的主要任務則是將管控要求落實到具體地塊，作為城市建設項目規劃許可的直接依據，為此街坊層次詳細規劃應加強用地策劃、整體交通影響分析等工作，切實增強詳細規劃的適用性。如此，通過分層編制和管控體系的構建，有利于自上而下有效傳導落實頂層設計意圖，有利于建立空間事權的匹配關系，明晰責任邊界，保障規劃實施。

 剛彈兼顧，編管結合

詳細規劃分為單元和街坊兩個層次后，其管控內容、管控方式之間需各司其職、體現差異，保證上下傳導反饋的順暢銜接，實現剛性彈性的有機結合。單元層次詳細規劃更突出規則屬性，剛性管控街坊的各類功能比例結構、開發規模和配套設施數量等，進一步收緊總體規劃/分區規劃傳導下來的彈性邊界，通過此層次規劃形成的用地布局方案可作為規劃方案的一種，配合通則性管控要求實施彈性管控。街坊層次詳細規劃更突出規劃屬性，結合當前的開發建設需求深化研究規劃方案，并明確各地塊的具體控制指標和必要控制要素。

兩個層次詳細規劃的編制管理方式也需體現差異性。單元層次詳細規劃應在總體規劃/分區規劃指導下及早實現城鎮開發邊界內全覆蓋，在依法批準后報相應機關備案，并納入國土空間規劃“一張圖”系統，作為土地督察的依據之一，其修改應嚴格參照控規修改程序。街坊層次詳細規劃可結合近期建設規劃、年度建設計劃和重大項目落地需求等適時編制，由城市政府批準實施，其修改可以執行簡易程序，由市政府同意或授權自然資源管理部門批準。分層編制詳細規劃，不僅有利于管控內容的剛彈兼顧，增強規劃的適應性，也有利于編管結合，提高管理效率( 表1)。

表1 詳細規劃分層管控主要內容一覽

從功能區位可將城鎮建設用地分為重點發展區和一般地區，從開發程度可將其分為新建地區和更新地區，此外城鎮中可能存在風景名勝區、歷史文化保護區等特殊功能區，詳細規劃編制應從城市整體發展調控的視角，依據近、遠期建設發展戰略及經濟社會發展需求，根據地區特征差異關注編制內容、方法的差異，實現空間的人性化、便利化，引導城鎮土地開發的良性運轉。

 重點發展區和一般地區

重點發展區主要包括城鎮公共中心、交通樞紐、特色風貌區、重要街道和濱水空間等功能復合、公共性較強的地區。詳細規劃在嚴格落實總體規劃強制性管控要求的基礎上，應給予重點發展區更大的靈活性，以促進高效發展、提升公共活力和彰顯空間特色為目標，鼓勵功能混合開發，統籌地上地下空間，優化空間景觀品質。相較于重點發展區，一般地區在管控內容上應重點加強與城市設計的銜接，從公共空間控制、建筑形態控制和環境設施控制等方面來具體化城市設計的管控內容，必要時通過附加圖則實現精細化管控，避免僅僅采用籠統的定性文字描述進行管控，也不建議針對具體地塊進行判例式控制。定性文字描述使得意向性引導難以有效落實，判例式控制則容易受限于當時的設計思路而難以保證長遠可實施性。

 新建地區和更新地區

新建地區和更新地區除了開發建設程度的表象差異外，更本質的區別在于權利主體的不同，因此詳細規劃的編制思路和管控方式也須有所差別。

新建地區的初始權利主體相對單一，基本為政府，詳細規劃發揮著重新賦權的規則作用，當轉化為許可條件后，可充分發揮市場主導作用，讓各類主體通過公平競爭獲取權益轉讓機會。新建地區受現狀約束較少，可依據總體規劃的傳導要求及相關規范標準的約束條件形成詳細規劃方案，同時市場開發的不確定性也較大，詳細規劃在守住功能平衡底線、保障公共利益的前提下更應保持足夠的彈性，比較不同開發模式、不同建設時序的經濟可持續性，合理實現空間資源價值。

更新地區既有權利主體復雜多樣，且往往存在功能欠缺、設施老化和環境欠佳等問題，詳細規劃一方面要彌補欠賬，提高生活品質和優化生產環境；另一方面要發揮調整既有利益格局的作用，綜合考慮損益平衡。更新地區詳細規劃編制過程中除了考慮政府和市場的雙重作用，更應關注既有權利主體的意愿，加強公眾參與，根據留、改、拆等不同更新方式，構建共商共治、合作開發和多方共贏的格局。規劃方案應統籌政府責任與收益平衡的關系，避免因追求局部小平衡而造成累加超負荷的狀況，從街坊、單元乃至更大的范圍協調平衡關系。此外，更新地區受現狀制約較多，不同時期的建設執行著不同的標準，簡單按當前的統一標準執行，可能存在雖然合規但既有權益受損，或者既有問題得到較大改善但依然難以完全合規等兩難狀況，因此在相關標準規范制訂時應給更新地區留有必要的執行余地，在編制更新地區詳細規劃時通過協商一致的形式因地制宜地彈性執行相關標準規范，所以更新地區的詳細規劃方案不一定是最完美的方案，但應是最優的綜合平衡方案。

 特殊功能區

城鎮開發邊界內的風景名勝區、歷史文化保護區等特殊功能區作為同一個空間單元，受到詳細規劃層次的專項規劃和控規的雙重覆蓋，兩類規劃均為法定規劃，受各自標準規范的約束，而兩者又存在不一致之處，給地區發展和規劃許可造成困擾。在國土空間規劃體系下，按照“多規合一”的改革方向與要求，建議統一納入詳細規劃，采用特別的管控方式滿足多元的管理要求。

比如，2021 年3 月自然資源部、國家文物局聯合印發的《關于在國土空間規劃編制和實施中加強歷史文化遺產保護管理的指導意見》提出“有條件的地區可將歷史文化街區保護規劃與詳細規劃合并編制”，因此歷史文化街區詳細規劃在滿足詳細規劃基于用地深度的編制要求的基礎上，還應按照歷史文化街區保護規劃的要求，加強基于建筑深度的內容研究，實現用地、建筑的雙重管控。比如，在風景名勝區詳細規劃編制過程中需處理好風景名勝區用地分類標準與國土空間規劃用地分類標準的銜接關系，對同一地塊賦予雙重屬性功能，滿足各自的管控要求?？傊?，存在管理重疊、層次嵌套問題的特殊功能區，在詳細規劃編制中需統籌協調多方管控要求，明晰保護和開發內容。

 經營性用地和公益性設施

在有限的空間范圍內匹配好公共服務設施、基礎設施等公益性設施和居住、商業、工業等經營性用地的關系是各層級國土空間規劃的核心要義之一，更是詳細規劃的重要任務。公益性設施和經營性用地的關系猶如“池子”和“池中水”，公益性設施相當于“池子”，它的承載能力決定了經營性用地的規模，而經營性用地相當于“池中水”，當它的規模超出“池子”容量時，各種城市病就會顯現出來。從總體規劃、分區規劃到單元層次詳細規劃、街坊層次詳細規劃，相當于將“池子”逐步劃小，既要保證大的平衡，也要實現小的匹配。以學校為例，單元層次詳細規劃側重于學校規模、數量與居住用地可能承載人口的協調，到了街坊層次的詳細規劃則應細化考慮單個學校學區范圍內可承載的住宅開發適宜規模。

為保證城市的健康運轉，在詳細規劃中對公益性設施應采用剛性方式控制其下限，而經營性用地則應按各個“池子”的承載力剛性控制其總量，對單個地塊則可以采取彈性控制方式，改變傳統控規中對單個地塊采用剛性控制而造成適應性不足、對“池子”總量缺乏剛性管控而造成頻繁“溢出”的狀況。以住宅開發規模為例，單元層次詳細規劃應嚴格執行上位規劃分解至本單元的總量規定，同時進一步將其細化分解至街坊，并提出住宅地塊開發強度的通則性規定，街坊層次詳細規劃通過對不同地塊開發條件差異的細化分析，結合近期建設意圖，在嚴格控制總量不增加的前提下對各地塊控制指標加以調節，既避免單地塊調整的累積疊加而“溢出”，又避免簡單分配而導致的彈性不足。

 設施類型和控制要素

道路紅線、城市綠線、城市藍線、城市黃線、城市紫線等城市控制線和公共服務設施是詳細規劃中的重要控制內容，通常也作為強制性內容加以規定，按空間形態可以分為線狀設施和塊狀設施，不同形態設施的控制要素存在差異，為保障實施的有效性，有必要根據控制要素的差異實施精細化管控。

線狀設施由于空間貫通性要求高，其控制要素相對單一，主要包括位置和寬度，控制的強制性程度較高。塊狀設施呈散點分布，其控制要素則較為多樣，主要包括規模、數量、位置和形態，控制的強制性程度呈現從高到低的特征。設施規模與服務能力相匹配，強制性程度最高，在不同空間層次中均應得到嚴格控制。設施數量應與適宜的服務范圍、適宜的運營規模相適應，其強制性程度有所減弱，尤其是在城市更新地區，當數量與規模難以兼顧時，則宜以規模為先。設施位置一方面體現其可達性，另一方面因其屬性差異而對周邊地區產生或積極或消極的影響，鄰避型設施的布局應盡可能降低其不利影響，因現實中落地的困難性而應提高其強制性程度；增值型設施的布局應最大化發揮其對周邊用地的增值作用，在強制性程度上應充分考慮社會風險影響。設施形態重在滿足其功能需求，要保證好用，可以結合具體設計做必要的調整優化，其強制性程度相對較弱。詳細規劃中應根據設施類型細化分析其控制要素，避免簡單實行“一刀切”的強制性管控方式。

04 結語

為適應國土空間規劃體系的重構，推進國家治理體系和治理能力現代化，詳細規劃有必要在傳統控規的基礎上進行適應性改革?；趯υ敿氁巹澔緦傩院妥饔脵C制的重新認識，本文提出分層體系化、分區差異化、分類精細化的改革建議。當前正處于國土空間總體規劃全面開展、全力推進的階段，國土空間規劃體系下的詳細規劃實踐還相對較少，鑒于不同規模、不同發展階段的城市面臨的問題存在較大差異，不同技術力量、不同管理方式的城市對詳細規劃的要求也存在較大差異，本文提出的詳細規劃改革方向還有待實踐的進一步檢驗。